Conditionnalité État de droit : ce que le règlement 2020/2092 change concrètement pour un bénéficiaire de fonds UE

Financement Réglementation

L'essentiel. Le règlement 2020/2092 permet à l’UE de suspendre les fonds versés à un État membre qui viole l’État de droit. Impact réel pour les bénéficiaires de FEDER, FSE+ et PAC.

Le règlement (UE, Euratom) 2020/2092 du 16 décembre 2020 autorise l’Union européenne à suspendre, réduire ou interdire les paiements à un État membre dont les défaillances en matière d’État de droit menacent la bonne gestion du budget de l’Union. Le mécanisme a déjà été activé : la Hongrie a vu 6,3 milliards d’euros de fonds de cohésion gelés en décembre 2022 ; la Pologne a attendu jusqu’en 2024 pour débloquer jusqu’à 137 milliards d’euros de fonds. Pour une entreprise, une collectivité ou une association candidate à des financements européens en gestion partagée, cette conditionnalité n’est pas abstraite : elle peut bloquer les versements nationaux, retarder des programmes et modifier les équilibres financiers d’un projet.

1. Qu’est-ce que le règlement 2020/2092 ?

Un règlement directement applicable dans tous les États membres

Adopté le 16 décembre 2020 et entré en vigueur le 1er janvier 2021, le règlement (UE, Euratom) 2020/2092 — dit « règlement sur la conditionnalité État de droit » — établit un régime général de protection du budget de l’Union. En tant que règlement, il est directement applicable dans tous les États membres sans transposition nationale, ce qui le distingue d’une directive. Il s’applique à l’ensemble des crédits d’engagement et de paiement du budget de l’Union.

Ce que le règlement entend par « État de droit »

L’article 2 du règlement définit l’« État de droit » par référence aux valeurs de l’article 2 du Traité sur l’Union européenne (TUE) : légalité (transparence, responsabilité, contrôle démocratique), sécurité juridique, interdiction de l’arbitraire, protection juridictionnelle effective assurée par des juridictions indépendantes, séparation des pouvoirs, non-discrimination et égalité devant la loi. L’article 3 précise les indicateurs de violation susceptibles de déclencher la procédure, notamment : les atteintes à l’indépendance de la justice, les obstacles à la prévention et à la sanction des comportements illégaux des autorités publiques, et les limitations des voies de recours effectif.

Qui décide, et selon quelle procédure ?

La procédure est définie à l’article 6 du règlement. Elle suit les étapes suivantes :

La décision finale appartient au Conseil de l’Union européenne, qui vote à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission. Le Parlement européen n’a pas de pouvoir de codécision sur l’adoption des mesures individuelles, mais peut exercer un contrôle politique et a contesté certaines décisions devant la Cour de justice.

Les mesures disponibles (article 5)

Pour les fonds en gestion partagée — FEDER, FSE+, Fonds de cohésion, FEADER, FEAMPA, Fonds pour une transition juste (FTJ), notamment — les mesures que le Conseil peut adopter comprennent : la suspension de l’approbation des programmes, la suspension ou la réduction des engagements, la réduction du préfinancement, et l’interruption des paiements. Pour les fonds en gestion directe ou indirecte — contrats gérés par la Commission, instruments financiers, prêts de la Banque européenne d’investissement (BEI) garantis par le budget de l’Union — les mesures incluent la suspension des paiements ou des contrats, l’interdiction de nouveaux engagements, et la suspension des décaissements de prêts.

La validation par la Cour de justice de l’Union européenne

La Hongrie et la Pologne ont chacune introduit un recours en annulation du règlement. Dans deux arrêts rendus le 16 février 2022 (affaire C-156/21 et affaire C-157/21), l’assemblée plénière de la Cour de justice de l’Union européenne a rejeté ces recours. La Cour a confirmé que l’article 322, paragraphe 1, point a), du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) — qui autorise l’adoption de règles financières pour la mise en œuvre du budget — constitue une base légale valide. La Cour a affirmé (§ 231 de l’arrêt C-156/21) que cette obligation constitue une obligation de résultat qui découle directement des engagements pris par les États membres les uns vis-à-vis des autres ainsi qu’à l’égard de l’Union. Le règlement est ainsi pleinement valide en droit de l’Union.

2. Les précédents : Hongrie et Pologne

Hongrie : premier État visé par le mécanisme

Le 27 avril 2022, la Commission européenne a officiellement déclenché le mécanisme de conditionnalité à l’encontre de la Hongrie, en notifiant ses constats relatifs à des défaillances dans les systèmes de marchés publics, de lutte contre la corruption et de contrôle de l’utilisation des fonds de l’Union. Le 15 décembre 2022, le Conseil a adopté la décision d’exécution (UE, Euratom) 2022/2506, suspendant 55 % des engagements budgétaires au titre de trois programmes opérationnels relevant de la politique de cohésion, soit environ 6,3 milliards d’euros.

En parallèle, 5,8 milliards d’euros de subventions au titre de la Facilité pour la reprise et la résilience (FRR) restaient bloqués faute de satisfaction des « super jalons » définis dans le plan national de relance hongrois. En tout, plus de 10 milliards d’euros de financements européens se trouvaient ainsi gelés ou inaccessibles.

Le 13 décembre 2023, la Commission a adopté la décision d’exécution C(2023) 9014, estimant que les réformes judiciaires hongroises avaient satisfait à la condition favorisante relative à l’indépendance judiciaire au titre du règlement (UE) 2021/1060. Ceci a permis le déblocage de 10,2 milliards d’euros de remboursements de fonds de cohésion. En revanche, la décision du Conseil 2022/2506 suspendant ~6,3 milliards d’euros au titre de la conditionnalité état de droit (règlement 2020/2092) a été maintenue par une décision parallèle de la Commission adoptée le même jour. La décision C(2023) 9014 a été contestée devant la Cour de justice par le Parlement européen (affaire C-225/24) ; l’avocat général Ćapeta a rendu des conclusions le 12 février 2026 proposant l’annulation — la Cour n’avait pas encore statué au moment de la publication de cet article.

Pologne : un blocage plus large, levé après alternance politique

La situation polonaise a emprunté une voie partiellement différente. Le blocage des fonds n’a pas formellement donné lieu à une décision d’exécution au titre du règlement 2020/2092, mais il s’est matérialisé via le refus de la Commission d’approuver plusieurs programmes opérationnels et de verser les fonds de la FRR — dont le régime propre est celui du règlement (UE) 2021/241 —, en raison de violations de l’indépendance judiciaire constatées sous le gouvernement du parti Prawo i Sprawiedliwość (PiS, Droit et Justice). Ce sont ainsi potentiellement 137 milliards d’euros — 76,5 milliards de fonds de cohésion et 60,5 milliards au titre du plan de relance — qui se trouvaient bloqués ou conditionnés.

À la suite de l’alternance politique et de l’arrivée au pouvoir du gouvernement de Donald Tusk fin 2023, la Pologne a engagé des réformes substantielles de son système judiciaire : suppression de la chambre disciplinaire de la Cour suprême (remplacée par une chambre indépendante en vertu d’une loi du 9 juin 2022), réforme du régime disciplinaire des juges, et réintégration des magistrats injustement suspendus. En février 2024, la Commission a approuvé le déblocage progressif de ces fonds, dont une première tranche de 6,3 milliards d’euros au titre de la FRR, selon des informations publiées par la représentation de la Commission européenne au Luxembourg.

3. Portée réelle pour un bénéficiaire final

Le principe de protection des bénéficiaires finaux

Le règlement 2020/2092 prévoit une protection explicite des bénéficiaires finaux. Son article 5, paragraphe 2, précise que « l’imposition de mesures appropriées est sans incidence sur les obligations des entités publiques visées au paragraphe 1, point a), ou des États membres visés au paragraphe 1, point b), d’exécuter le programme ou le fonds touché par la mesure, et notamment les obligations qui leur incombent à l’égard des destinataires finaux ou des bénéficiaires, y compris l’obligation d’effectuer les paiements conformément au présent règlement et à la réglementation sectorielle ou financière applicable ». Autrement dit, dans le cadre de la gestion partagée, les paiements de la Commission aux États membres sont juridiquement distincts des paiements effectués par les autorités de gestion nationales aux bénéficiaires. L’État membre reste tenu de payer ses bénéficiaires, même si la Commission a suspendu ses versements à l’État.

En théorie, un porteur de projet hongrois ou polonais n’aurait donc pas dû voir ses subventions déjà engagées être directement coupées par le gel européen. En pratique, la réalité est plus nuancée.

Les risques concrets pour un bénéficiaire

Les risques pour un bénéficiaire final ne sont pas formellement juridiques mais opérationnels et financiers :

• Gel des nouveaux engagements : si le Conseil suspend l’approbation de nouveaux programmes ou interdit de nouveaux engagements, les appels à projets sur les fonds concernés (FEDER, FSE+, Fonds de cohésion, FEADER) peuvent être purement et simplement annulés ou reportés sine die dans le pays concerné. Un candidat potentiel n’a alors plus de guichet auquel postuler.
• Ralentissement des paiements nationaux : même si l’État est théoriquement tenu de payer les bénéficiaires, un État dont les paiements entrants de la Commission sont suspendus peut être confronté à des tensions de trésorerie qui se répercutent sur les délais de remboursement aux bénéficiaires.
• Suspension du préfinancement : la réduction ou la suppression du préfinancement versé par la Commission à l’État réduit les liquidités disponibles pour les autorités de gestion, ce qui peut ralentir les certifications de dépenses et, en cascade, les remboursements aux porteurs de projets.
• Risque pour les projets transnationaux : dans un consortium impliquant un partenaire établi dans un État sous mesures de conditionnalité, les fonds destinés à ce partenaire (relevant de programmes nationaux en gestion partagée) peuvent être bloqués, tandis que les fonds destinés aux partenaires d’autres États membres restent disponibles. Cela crée un déséquilibre dans la répartition des tâches et peut compromettre la viabilité du projet.

Quels fonds sont concernés — et lesquels ne le sont pas

Le règlement 2020/2092 s’applique à l’ensemble du budget de l’Union, mais ses effets pratiques sont très différents selon le mode de gestion des fonds :

Les programmes en gestion directe — Horizon Europe, LIFE, Europe Créative, CEF, ERASMUS+ — sont gérés par la Commission ou des agences exécutives, sans passer par des autorités de gestion nationales. Pour ces programmes, le risque que les défaillances d’un État membre bloquent les projets de bénéficiaires individuels est structurellement plus faible, même si le règlement reste théoriquement applicable aux garanties budgétaires sous-jacentes. C’est l’une des raisons pour lesquelles des stratégies de diversification vers les programmes en gestion directe sont recommandées aux porteurs de projets opérant dans des États à risque institutionnel.

4. Ce que ça change dans la préparation d’un dossier

Vérifier le statut du pays partenaire avant de monter un consortium

Pour tout projet transnational — Interreg, projets FEDER multi-pays, projets FSE+ transfrontaliers — la pratique observée dans les consortiums matures consiste à vérifier si l’un des États membres partenaires fait l’objet d’une procédure de conditionnalité ouverte, ou d’une décision de mesures en vigueur. La Commission européenne publie chaque année son rapport annuel sur l’État de droit (Rule of Law Report), qui évalue la situation dans chaque État membre. Les décisions d’exécution du Conseil adoptées au titre du règlement 2020/2092 sont publiées au Journal officiel de l’Union européenne, accessibles via EUR-Lex. Des constats répétés dans le rapport annuel précèdent généralement le déclenchement du mécanisme.

Intégrer une clause de contingence dans les accords de consortium

Dans les accords de consortium internationaux, les porteurs de projets expérimentés prévoient une clause de contingence relative au risque pays lié à la conditionnalité budgétaire. Cette clause précise généralement :

• Les conséquences sur la répartition des tâches et du budget si un partenaire ne peut plus recevoir ses fonds nationaux ;
• Les modalités de réaffectation des activités vers d’autres partenaires ou vers un partenaire substitut établi dans un État non concerné ;
• La procédure d’information du coordinateur en cas de blocage des versements de l’autorité de gestion nationale vers le partenaire concerné ;
• Les délais de notification au-delà desquels le partenaire concerné peut être exclu du consortium sans pénalité, pour protéger la viabilité du projet.

Ces clauses relèvent du conseil juridique spécialisé en droit des financements européens. Cet article ne constitue pas un avis juridique (voir avertissement en fin d’article).

Anticiper le risque dans les projets FEDER et FSE+ nationaux

Pour un porteur de projet français ou d’un autre État membre non concerné par une procédure de conditionnalité, le risque direct est faible à court terme. En revanche, un bénéficiaire installé en France peut être exposé indirectement si son projet implique une coopération avec un partenaire dans tout État qui ferait l’objet d’une décision de mesures à l’avenir. Dans ce cas, les risques à anticiper sont :

• Le retard dans la réalisation des livrables du partenaire affecté, qui peut impacter les jalons du projet global ;
• Le risque de non-éligibilité des dépenses du partenaire affecté si les paiements ne sont pas intervenus dans les délais prévus ;
• La nécessité de documenter les raisons du retard auprès de l’autorité de gestion du chef de file pour éviter des corrections financières.

Surveiller les évolutions réglementaires dans le cadre du CFP 2028-2034

La Commission européenne, dans ses priorités budgétaires 2024-2029, a clairement réaffirmé le lien entre respect de l’État de droit et accès aux fonds de l’Union. Dans le contexte des négociations du Cadre Financier Pluriannuel 2028-2034, plusieurs propositions en discussion renforceraient encore ce lien, notamment en élargissant les indicateurs de déclenchement ou en raccourcissant les délais procéduraux. Les organisations qui préparent des projets à horizon 2028-2034 ont intérêt à suivre ces évolutions, en lien avec les nouvelles ressources propres de l’UE qui redessinent également la structure du budget européen.

Conclusion

Le règlement (UE, Euratom) 2020/2092 n’est pas un texte de droit abstrait réservé aux juristes : ses effets ont été concrets, mesurables en milliards d’euros, et documentés en Hongrie et en Pologne. Pour un bénéficiaire de fonds européens, la conditionnalité État de droit introduit une variable de risque pays supplémentaire dans la gestion de projets transnationaux et dans la construction de consortiums. La protection formelle des bénéficiaires finaux prévue par le règlement est réelle, mais elle ne met pas à l’abri des retards opérationnels, des tensions de trésorerie des autorités de gestion, ni de la disparition pure et simple d’appels à projets dans un État sous mesures de suspension.

La bonne pratique consiste à traiter le statut État de droit d’un pays partenaire comme un critère d’analyse à part entière dans la phase de montage — au même titre que la capacité financière d’un partenaire ou la solidité de son plan de travail.

Textes de référence

• Règlement (UE, Euratom) 2020/2092 du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2020 — EUR-Lex
• Arrêt CJUE C-156/21, 16 février 2022, Hongrie c. Parlement et Conseil — EUR-Lex
• Commission européenne — Déblocage des fonds pour la Pologne, 29 février 2024
• Commission européenne — Budget de l’UE et réforme, priorités 2024-2029

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Questions fréquentes

Cet article est publié par l’Observatoire des Transitions, un média édité par Hector Transitions. Il ne constitue pas un conseil juridique ou financier.

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